En la evolución de la política exterior de Estados Unidos hay momentos en que los centros de investigación y análisis de política pública han tenido una influencia decisiva en la reformulación de la tradición convencional y en marcar un nuevo curso para las cuestiones estratégicas claves. El debate de principios de los noventa sobre la ampliación de la OTAN, fue uno de esos momentos. Los centros de investigación y análisis de política pública estadounidenses desempeñaron una función clave en el fomento y fortalecimiento del apoyo a la decisión de Estados Unidos de ampliar la OTAN, como parte de una estrategia más amplia para superar la división del continente durante la Guerra Fría y construir una Europa íntegra y libre y en paz.

Fue un período dramático. La caída del comunismo en Europa Central y Oriental en 1989 y la desintegración de la Unión Soviética misma dos años más tarde, habían dejado también como secuela un vacío en la política de Occidente para esa región. En gran parte las revoluciones democráticas de 1989 en Europa Central y Oriental habían tomado por sorpresa al Occidente. A pesar de ser acogidas con beneplácito, estas revoluciones derribaron muchos de las suposiciones implícitas que habían guiado previamente el pensamiento y la política de Occidente.

Los sucesos ocurrían con más rapidez que la habilidad de muchos para reformular la política. Los gobiernos y las burocracias se encontraron a veces a la zaga de la historia (y lo sabían), víctimas, en cierta forma, de nuestro propio éxito. Luego de lograr el derrocamiento del comunismo, sin disparar un solo tiro en una confrontación entre el Este y el Oeste, el Oeste no estaba preparado política ni intelectualmente para plantear una nueva visión del tipo de Europa posterior a la Guerra Fría y de relación trasatlántica necesarias para el futuro. ¿Cuál había de ser el propósito de la OTAN en un mundo sin comunismo y sin amenaza soviética?

Estas interrogantes provocaron uno de los debates sobre política exterior más apasionados y de mayor disensión de los años noventa en este país. La cuestión no era únicamente si se ampliaba o no la OTAN para incluir a Europa Central y Oriental; eso era, de muchas maneras, sólo una muestra. Los formuladores de política batallaban también nada menos que por saber qué tipo de Europa y de relaciones entre Europa y Estados Unidos debía establecer Estados Unidos para una nueva era. A raíz de este dilema se realizaron algunos de los cambios de mayor alcance que se hayan visto en décadas en la estrategia de Estados Unidos y la OTAN. Tuve la fortuna de poder observar este debate, primero como analista de RAND, luego como vicesecretario adjunto de Estado en la Oficina de Europa y más adelante como miembro principal del Consejo de Relaciones Exteriores.

¿Por qué los centros de investigación y análisis de política pública desempeñaron una función clave en este debate? Hay varias razones. Primero, a principios de los años noventa, se exigía constantemente, a ambos lados del Atlántico, romper los viejos moldes y ofrecer ideas frescas para abordar el asunto y a menudo los gobiernos no estaban adecuadamente equipados para satisfacer esta exigencia. Hacer frente a los cambios revolucionarios u ofrecer un paradigma intelectual nuevo no son los puntos fuertes naturales de las burocracias. Eso no quiere decir que quienes trabajan dentro del sistema estén menos dotados, sino que deben funcionar por consenso, a veces son renuentes al riesgo o simplemente tienen exceso de trabajo debido a cuestiones de operaciones y requerimientos de corto plazo. Es mucho más fácil reflexionar en gran escala o tener ideas nuevas cuando se está fuera y en un centro de investigación, donde la estructura del incentivo es muy diferente. La observación del ex secretario de Estado Henry Kissinger de que uno debe acumular su capital intelectual antes de ingresar al gobierno, ya que éste sólo se agota mientras se trabaja en la burocracia, es muchas veces cierta, desafortunadamente.

Segundo, a principios de la década de 1990, los esfuerzos iniciales del gobierno estadounidense para tratar de resolver estas cuestiones lo habían dejado gravemente dividido. En ese entonces muchos de los funcionarios del gobierno estadounidense, involucrados en el proceso, recurrieron a expertos externos para obtener aporte y análisis adicionales. En algunos casos esto se hizo simplemente para reforzar el propio argumento; en otros casos reflejó los esfuerzos por encontrar nuevas formas de superar las diferencias existentes en el proceso interinstitucional. El resultado neto fue que los principales funcionarios estadounidenses tomaron la iniciativa de procurar, cada vez con mayor frecuencia, la participación de los centros de investigación y los integraron en las deliberaciones interinstitucionales, que normalmente son privadas.

Tercero, algunos centros de investigación y análisis de política pública pudieron aprovechar la oportunidad porque llevaron a la mesa del debate algunas ventajas y puntos fuertes únicos. A principios de los años noventa RAND tenía uno de los equipos más fuertes de expertos de seguridad europea, fuera del gobierno de Estados Unidos. Además de una estrecha relación de trabajo con diferentes partes del gobierno estadounidense, también tenía contactos excelentes en Europa Occidental, Central y Oriental, así como en Rusia. Junto con la Universidad de Defensa Nacional y el Consejo del Atlántico, había sido uno de los primeros centros de investigación sobre el terreno en las nuevas democracias de Europa Central y Oriental. Ciertamente, tanto el gobierno alemán como los gobiernos del Centro y el Este de Europa habían recurrido a dichas instituciones en busca de apoyo analítico en la formulación de políticas nuevas. Ello les dio un acceso y conocimiento del modo de ver las cosas en Washington y en las dos mitades de Europa que pocos poseen fuera del gobierno.

Sin embargo, el acceso no era suficiente. En una época en que el trabajo y el análisis que realizan algunos centros de investigación están cada vez más conectados con un partido y son de naturaleza política, es importante subrayar que instituciones como RAND tuvieron éxito precisamente porque se esforzaron para seguir siendo analíticas y objetivas. De esta manera pudieron suministrar a los principales elaboaradores de políticas, atareados y ocupados, lo que a menudo necesitaban más, un marco y una forma de estudiar el problema, así como un conjunto de opciones completas, con sus ventajas y desventajas. En Washington abundan los enfoques alternos de una política, pero aquellos elementos de la investigación que ayudan a proveer un nuevo marco analítico son pocos y esparcidos.

Por ejemplo, el trabajo analítico de mayor éxito que RAND produjo durante el debate de la ampliación de la OTAN no fue los artículos publicados en la página opuesta a los editoriales u otras declaraciones propugnando un punto de vista escritos por individuos, sino una serie de sesiones de información analítica que exploraban razones fundamentales alternas para ampliar la Alianza, las cuestiones prácticas sobre la forma en que podría hacerse, los costos de la misma y las implicaciones para Rusia y otros países no invitados. Como institución RAND nunca adoptó una posición formal en pro o en contra de la ampliación de la OTAN. Consideró que su función, primero y ante todo, ayudar a quienes formulan las políticas a comprender los problemas, las opciones y las ventajas comparativas, y dejarles tomar por si mismos decisiones mejor fundamentadas.

Ello no quiere decir que los analistas individuales no tuvieran fuertes puntos de vista. A menudo los tenían. Yo fui uno de los primeros y más francos partidarios de la ampliación, pero muchos de mis colegas en la RAND sostenían una posición opuesta. De hecho algunas veces terminamos haciendo declaraciones ante el Congreso a favor de puntos opuestos. Durante ese período los seminarios internos de la RAND y las reuniones de la Junta eran tan contenciosos y dieron lugar a debates tan apasionados como cualquier reunión interinstitucional. Sin embargo, la habilidad de la RAND para plantear los problemas y dilucidar las ventajas comparativas fue lo que mereció el mayor elogio de los elaboradores de políticas. Quizá el mayor cumplido que recibí provino de un alto funcionario del Departamento de Defensa, fuertemente opuesto a la ampliación de la OTAN, quien elogió una sesión de información, realizada por mis colegas y por mí, diciendo que era el mejor trabajo de análisis que había visto que le hubiera ayudado a comprender los nexos y las ventajas relativas de la cuestión, aunque los dos llegamos a conclusiones totalmente diferentes en cuanto a lo que debería ser la política estadounidense en ese momento.

Por todo esto varios centros de investigación y análisis de política pública llegaron a constituir, por algún tiempo, una parte informal, pero no menos real, de un proceso y un debate interinstitucionales ampliados, dentro del gobierno estadounidense, sobre el futuro de la OTAN. Sus sesiones de información y sus memorandos llegaron a ser parte integral del debate intelectual y de política. Los analistas de los centros de investigación colaboraron estrechamente con altos funcionarios y a menudo se les invitó a que proporcionaran información. Con frecuencia se les pidió que cruzaran el Atlántico para probar la acogida que podrían tener las ideas y las opciones de política entre los aliados de Europa Occidental y los socios de Europa Central, con el fin de tener su reacción antes de tomar decisiones finales en Washington.

Para mediados de la década de 1990, la función de los centros de investigación y análisis de política pública en la ampliación de la OTAN experimentaba cambio. Los debates dentro del gobierno estadounidense encontraban solución progresivamente, aunque el debate público más amplio sobre la materia apenas comenzaba. Cuando la cuestión de la ampliación se convirtió en el núcleo de un debate crecientemente apasionado, se presentaron otros centros de investigación para ayudar a proveer el foro para una discusión pública más amplia. El Consejo de Relaciones Exteriores, la Institución Brookings y la "Nueva Iniciativa Atlántica" del American Enterprise Institute (Instituto de la Empresa Norteamericana) empezaron a establecer grupos de investigación y otras formas de diálogo y debate públicos. Raramente un asunto de política pública ha sido objeto de más atención y debate de lo que lo fuera la ampliación de la OTAN a mediados y finales de la década de 1990.

La función de los centros de investigación y análisis de política pública cambió haciendo eco de estas realidades. Siguieron siendo esenciales en términos del debate más amplio y de la comprensión y apoyo del público a las nuevas políticas. Sin embargo, ya no tenían la función de un cuasimiembro del gobierno, ni actuaban como propulsores clave del proceso. Con todo, muchos funcionarios claves de principios y mediados de los años noventa, como el secretario de Estado Warren Christopher, el vicesecretario de Estado Strobe Talbott y el embajador de Estados Unidos ante las Naciones Unidas, Richard Holbrooke, habían expresado su opinión sobre la función importante que tuvieron los centros de investigación de fuera del gobierno para ayudarlos a desarrollar sus propias ideas sobre la materia.

¿Hoy, echando una mirada retrospectiva, qué puede uno aprender de este período y de la función vital que desempeñaron los centros de investigación y análisis de política pública para ayudar a diseñar la política de Estados Unidos y la OTAN? ¿Hasta qué punto la influencia de los centros de investigación tuvo su origen en una fase única en la historia, cuando los principales elabordores de política buscaban apoyo exterior para avenirse a un cambio revolucionario, junto con a la habilidad empresarial de varios centros de investigación? ¿O esta experiencia nos enseña algo más duradero sobre la formulación de políticas en la actual época moderna?

Un hecho claro es que como resultado de la mundialización que ocurre en el mundo, el ritmo de la diplomacia se acelera, en tanto que la habilidad interna de los gobiernos para pensar a largo plazo y en forma conceptual continúa disminuyendo. Esta tendencia se exacerba aún más debido a la insuficiente financiación a largo plazo del Departamento de Estado. En términos prácticos, esto ha significado que los recursos que existen en papel para la planificación estratégica a largo plazo, cualesquiera que éstos sean, son por fuerza desviados, a menudo y de facto, simplemente para atender el volumen de trabajo de las operaciones cotidianas. Con frecuencia, poco tiempo queda, si es que queda, para otras tareas.

Cuando empecé a trabajar para el gobierno con nombramiento político y procediendo del mundo de los centros de investigación y análisis de política pública, me sorprendió descubrir el grado en que la exigencia de satisfacer las necesidades de las operaciones cotidianas con frecuencia desplazaba los esfuerzos para dedicar más energías a las reflexiones intelectuales de largo plazo. Lo que es más, el personal o las células de política y planificación pueden desempeñar cada vez menos la función inicialmente prevista para ellos. Los días cuando un diplomático, como George Kennan, podía dedicar semanas a un informe que luego se discutía sistemáticamente y quizá fijaba una política de Estados Unidos, son escasos y esparcidos.

Esto sugiere que la demanda, dentro del gobierno, de una forma de pensar creativa proveniente de fuentes exteriores probablemente continúe y quizá aumente. Claro está que los primeros años de la década de 1990 en Europa constituyeron una fase extraordinaria en la que los cambios revolucionarios pusieron en duda tantas suposiciones anteriores. No obstante, en el futuro habrá otras cuestiones o partes del mundo donde tendrán lugar cambios importantes que probablemente harán obsoletas las políticas existentes. Mientras los gobiernos sufran de una capacidad interna limitada para llevar a cabo la planificación estratégica de largo plazo, continuarán utilizando el mundo de los centros de investigación y análisis de política pública para obtener investigación e ideas que puedan aprovechar y explotar.

Si estos centros estarán o no en posición de llenar esa necesidad, es otra cosa. Por una parte, muchos de éstos son ahora más avanzados y el mercado es cada vez más competitivo. A medida que la competencia entre los centros de investigación y análisis de política pública por influir en la política oficial ha aumentado, esto ha producido una nueva generación de analistas empresariales que cultivan asiduamente sus contactos gubernamentales para obtener acceso único. Sin embargo, pasar el umbral es sólo la mitad de la batalla. Al final de cuentas, la clave del éxito es la calidad del trabajo, la habilidad de satisfacer las necesidades de los principales elaboradores de políticas y la presentación de las recomendaciones de políticas prácticas.

profesor:Ronald Ramirez Olano